歐盟，要散伙？

6月28日，歐盟峰會開幕。歐盟國家領(lǐng)袖齊集布魯塞爾，就歐洲的難民問題商討對策。

經(jīng)過徹夜磋商，參會各國領(lǐng)導(dǎo)人終于在29日清晨達(dá)成妥協(xié)，將分別探索在歐盟境外設(shè)置機(jī)構(gòu)阻遏非法移民入境，以及在歐盟境內(nèi)設(shè)置管控中心安置和轉(zhuǎn)移難民，媒體稱其為“修防火墻”。

雖然各方達(dá)成了暫時(shí)的妥協(xié)，雖然馬克龍和默克爾在大會中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“歐洲是團(tuán)結(jié)的”，但如果縱觀峰會進(jìn)行和各方博弈的過程，就會知道，真正的答案恐怕還很遙遠(yuǎn)。毫不夸張地說，難民問題已將歐洲裹挾進(jìn)一場危機(jī)，如何破解這一難題事關(guān)歐洲命運(yùn)。

早在峰會開始前歐盟容克就坦言，歐盟越來越脆弱，成員之間的矛盾也在增加。

他的話并不是危言聳聽：歐盟成員之間的確有嚴(yán)重而且多方面的分歧。

6月23日，歐盟容克出席會，重申改革歐洲共同庇護(hù)制度的決心，以應(yīng)對日益突出的難民問題。

文 | 孔帆  瞭望智庫特約員

編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫

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本來，這次峰會的主要議題應(yīng)該是歐盟改革，但是，由于24日歐盟層面有關(guān)難民問題的“小峰會”沒有產(chǎn)生切實(shí)可行的結(jié)果，“大峰會”還得接著談難民問題。

難民問題解決不了，歐盟的系列改革也難以提上日程。

與會者認(rèn)為，難民危機(jī)可能導(dǎo)致歐盟解體：英國因難民危機(jī)而脫歐；歐盟多國的民粹勢力也因難民危機(jī)而崛起甚至上臺執(zhí)政；意大利也加入“反移民陣營”，接近捷克、波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國的立場。

無論哪個(gè)歐盟國家，都不能再接受更多的難民了，這是歐盟每個(gè)和每個(gè)民眾都明白的道理。

但是，2015年德國打開迎接難民的大門后，想再次關(guān)上，已經(jīng)非常困難，盡管德國總理默克爾有法國總統(tǒng)馬克龍的支持，兩人“騎虎難下”的尷尬還是充分呈現(xiàn)出來了。

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歐盟國家和領(lǐng)導(dǎo)人就關(guān)閉外部邊界以及遣返避難申請者回鄉(xiāng)進(jìn)行了磋商。德國總理默克爾此次只能獲得成功，才有可能維護(hù)其的穩(wěn)定。

默克爾在其長達(dá)12年半的任期內(nèi)已經(jīng)出席過至少60次歐盟峰會。她是迄今歐盟國家中任職時(shí)間最長的首腦。

但是，本屆會議可能是她生涯中最重要的一次歐盟峰會。它有可能成為決定默克爾命運(yùn)的峰會，因?yàn)檫@第一次關(guān)系到她能否作為德國總理繼續(xù)執(zhí)政。

此次峰會只有在難民問題上取得令人滿意的結(jié)果，她才能夠?qū)⒙?lián)盟伙伴、保守的姐妹黨基督教社會聯(lián)盟（簡稱基社盟，CSU）挽留在內(nèi)。默克爾面臨著巨大的壓力。

目前來看，這位女總理和歐盟其他27國領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成最終的難民政策“歐洲解決”方案的前景極其黯淡。

以意大利右翼民粹主義為首的一部分人想徹底擺脫迄今實(shí)行的都柏林規(guī)則。而以匈牙利總理歐爾班·維克托為首的另一部分人想拒收任何難民，最多提供一些財(cái)政支持。他們想其它國家承擔(dān)責(zé)任，而自己卻不承擔(dān)責(zé)任。民粹主義分子參與執(zhí)政的奧地利也采取這種路線。

除了法國和西班牙之外，默克爾在其難民政策立場上不再有真正的盟友。默克爾試圖同各歐盟成員國分別簽署雙邊協(xié)議的努力進(jìn)展不大。讓意大利、希臘或者奧地利等國家在數(shù)天之內(nèi)就做好簽署協(xié)議，立即接納已經(jīng)到達(dá)德國邊境的申請庇護(hù)者，這是難以想象的。

雖然處境艱難，默克爾仍然高昂地表示，難民政策問題或決定著歐盟的未來命運(yùn)。她說，如果歐洲無法共同地、有價(jià)值導(dǎo)向地迎接難民政策中的挑戰(zhàn)，就沒人會再相信我們的價(jià)值體系。

默克爾這番話并沒有得到呼應(yīng)，大家想的是，您的位置是否能保住還是未知，您還在大談“價(jià)值體系”？

同樣談人道立場的還有馬克龍。他強(qiáng)調(diào)，歐盟必須團(tuán)結(jié)一致，用人道立場應(yīng)對難民問題。他贊成向拒絕接收難民的歐盟國家實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。

雖然德法兩國被看做歐盟的“領(lǐng)頭羊”，但當(dāng)其他國家感覺跟著他倆，不僅沒有草吃，還有被其他猛獸襲擊的危險(xiǎn)時(shí)，當(dāng)然會掉頭四散。

在默克爾孤軍奮戰(zhàn)之時(shí)，“隔岸觀火”的美國總統(tǒng)特朗普沒有忘記“補(bǔ)刀”。他日前在個(gè)人推特上稱，德國領(lǐng)導(dǎo)人在難民問題上失去了大眾的支持。

“德國人民開始反對他們的領(lǐng)導(dǎo)人，因?yàn)殡y民問題正在動搖業(yè)已脆弱的柏林聯(lián)盟。德國的犯罪數(shù)字不斷攀升。歐洲犯下大錯(cuò)，讓數(shù)百萬人如此劇烈地改變他們的文化！我們不希望歐洲的難民問題發(fā)生在我們身上。”

特朗普“推特”施壓默克爾的推文截圖

當(dāng)然，特朗普這個(gè)大嘴巴的評論有失偏頗，德國作為歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，根據(jù)警方數(shù)據(jù)，現(xiàn)在的犯罪率為25年來最低。2017年的犯罪率比前一年下降近10％，非德國裔嫌疑人也減少了22％。另有研究指出，在德國的伊拉克和敘利亞難民不太可能犯罪，因?yàn)樗麄儾幌肫茐墨@得庇護(hù)的機(jī)會。

盡管如此，難民帶來的種種問題，還是沖擊了德國政權(quán)的穩(wěn)定。

特朗普前面的評論對于默克爾來說很棘手。德國內(nèi)政部長兼巴伐利亞基督教社會聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人澤霍費(fèi)爾和默克爾對難民政策觀點(diǎn)不同?；缑耸悄藸査鶎倩浇堂裰髀?lián)盟（簡稱基民盟，CDU）的姐妹黨。澤霍費(fèi)爾日前宣布德國計(jì)劃實(shí)行更嚴(yán)格的庇護(hù)法后，使得兩黨長期聯(lián)盟接近分裂，新法的內(nèi)容還包括將邊境移民遷離邊界。

雖然，默克爾說服澤霍費(fèi)爾等到歐盟峰會后再決定，她設(shè)想的是在峰會時(shí)推動整個(gè)歐盟的難民政策改革。然而，目前來看，這種改革方案很難在歐盟達(dá)成一致，德國政壇將再次面臨震蕩。到那個(gè)時(shí)候，估計(jì)“軸心同盟”法國也幫不上什么忙。失去了德國，馬克龍“紙上談兵”的歐盟改革也就沒有了市場。

歐盟火車頭德國、法國一旦“脫軌”，歐盟的改革大計(jì)就算徹底泡湯了。從這個(gè)層面說，峰會不但會決定默克爾的命運(yùn)，更會決定歐盟的命運(yùn)。

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且不說德國執(zhí)政黨內(nèi)部分歧很大，歐盟各國之間更是矛盾重重。

歐盟的其他國家如荷蘭、奧地利、波蘭等國從上到下都非常不歡迎難民。這些國家紛紛表示看不到難民對國家經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，在有限地展現(xiàn)了人道主義精神之后，逐漸關(guān)上了接納難民的大門，任憑德國獨(dú)自面對中東的難民人潮。

日前的比利時(shí)《晚報(bào)》認(rèn)為，對移民政策的爭議日益明顯地暴露了歐盟的內(nèi)部危機(jī)。峰會前一天，該報(bào)刊登了標(biāo)題為：“歐洲正在就其內(nèi)訌深思”的文章。

文章稱，歐盟首次受到不是來自外部，而是來自內(nèi)部的威脅?！芭f的游戲規(guī)則將不再適用，民粹主義起著破壞性的作用，各國之間的團(tuán)結(jié)也蕩然無存?！边@個(gè)內(nèi)部的敵人有一個(gè)名字叫“非自由主義民主”。不久前，匈牙利總理歐爾班·維克托已經(jīng)為其國家選擇了這種國家體制。因此，本屆歐盟峰會可能關(guān)系到整個(gè)歐盟的命運(yùn)。

法國加來難民營

法國大報(bào)《費(fèi)加羅報(bào)》最近在頭版新聞的顯要位置刊出醒目標(biāo)題：難民危機(jī)導(dǎo)致歐洲分裂。報(bào)道指出：盡管巴黎與羅馬在難民危機(jī)問題上產(chǎn)生分歧，意大利總理孔特依舊維持原定計(jì)劃，周五在巴黎會晤法國總統(tǒng)馬克龍。盡管馬克龍采取了息事寧人的態(tài)度表示要“共同協(xié)商”尋求解決辦法，但是，難民危機(jī)卻是一個(gè)十分棘手的話題，直接挑戰(zhàn)歐洲的團(tuán)結(jié)局面。

馬克龍?jiān)凇靶》鍟苯Y(jié)束后的表態(tài)，也顯示歐盟并不團(tuán)結(jié)。他表示，這次會議實(shí)際有效。會議排除了“與歐洲價(jià)值觀不相符合”的方案。馬克龍說，一些人試圖將局勢復(fù)雜化，制造緊張氣氛。馬克龍稱峰會統(tǒng)一了立場：堅(jiān)持歐洲的原則，打擊各種極端思潮，維護(hù)我們協(xié)調(diào)合作及共同的邊界。

然而，歐洲的民族主義者指責(zé)說，正是由于申根協(xié)議導(dǎo)致進(jìn)入歐盟的難民從南到北，尋求他們心中理想的國家落腳。

在歐盟，包括匈牙利、瑞典在內(nèi)的許多國家，其右翼政黨的反移民政策為他們贏得了近20%的選票。即使在德國，這個(gè)目前對難民接受最多的國家，也發(fā)生多次反移民的大游行。盡管很多德國人避而不談這個(gè)問題，但擔(dān)憂仍然存在。

從幾年前的科隆性騷擾事件，到近期頻發(fā)的強(qiáng)奸婦女案件，乃至難民與土耳其移民和右翼德國人產(chǎn)生的大規(guī)模沖突，都給德國人留下了不好的印象。

匈牙利等國的領(lǐng)導(dǎo)人還對以“基督徒”為主的歐盟接受主要是來自穆斯林國家（例如敘利亞、伊拉克、阿富汗、巴基斯坦等）的難民提出質(zhì)疑。

在這種情況下，馬克龍不惜祭出“殺手锏”。他認(rèn)為，歐盟應(yīng)對難民方案應(yīng)立足于成員國協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上，但無需全體成員國達(dá)成共識后才能推動。德國總理默克也認(rèn)為需要達(dá)成雙邊或多邊協(xié)議來緊急應(yīng)對難民問題。

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法德領(lǐng)袖撇開所有成員國達(dá)成共識的框架，來制定雙邊的或者多邊的應(yīng)對難民潮的措施，凸顯要尋求一個(gè)“整體性歐盟方案”的困難。然而，歐盟各成員國解決難民問題的提議不少，之后往往都陷入僵局。

在這些方案中，阻擋非法移民進(jìn)入歐盟，是歐盟國家能夠達(dá)成的唯一共識，歐盟為此已經(jīng)采取措施，使得2015年涌入歐盟海岸的難民潮高峰再未出現(xiàn)。

其中一個(gè)方案就是，與土耳其達(dá)成的由土國阻擋難民偷渡進(jìn)入歐盟，歐盟向土耳其提供經(jīng)濟(jì)援助的方案，這一方案一直備受爭議。

另一方案就是歐盟派出海防部隊(duì)支援利比亞海岸巡防，堵截人蛇有組織的偷渡活動。

歐盟多數(shù)成員國同意繼續(xù)沿著這條路往前走，同時(shí)強(qiáng)化對移民輸出國尤其非洲國家的外交壓力，讓這些國家接受并不具備難民條件的偷渡者各自返回本國。

歐盟國家似乎也同意繼續(xù)強(qiáng)化歐盟海防部隊(duì)，由目前的1300名成員擴(kuò)充至將來的10000人。以及在歐盟外建立難民救援平臺。這個(gè)方案計(jì)劃把一些北非國家納入其中聯(lián)合行動。

救援平臺具有雙重使命，一方面搶救海上遇難的移民，一方面向他們表明，登上歐盟的船只并非是進(jìn)入歐盟境內(nèi)的保障。

而“境內(nèi)遷移”這個(gè)方案主要針對在歐盟境內(nèi)申請難民的人。他們在申請難民期間，許多人并不遵守應(yīng)在申請國等待批準(zhǔn)的要求，而是在歐盟多國之間轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成歐盟成員國之間關(guān)系緊張。為了結(jié)束這種狀況，德國內(nèi)政部長兼巴伐利亞基督教社會聯(lián)盟（CSU）領(lǐng)導(dǎo)人澤霍費(fèi)爾威脅建立單邊驅(qū)逐移民機(jī)制。反對任何單邊行動的德國總理默克爾卻主張達(dá)成雙邊或多邊協(xié)議，從而實(shí)現(xiàn)快速遣返行動。

法國和西班牙建議在歐盟境內(nèi)建立封閉移民中心，容納正在等待申請難民的移民。但是，意大利堅(jiān)決反對這一帶有強(qiáng)制性的方案。法國方面認(rèn)為這一封閉中心將是解決流動難民的有效方案，應(yīng)可獲得歐盟統(tǒng)一的立即的資助，快速處理審查難民申請程序，以及強(qiáng)化每個(gè)成員國所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。至于目前移民潮的主要構(gòu)成經(jīng)濟(jì)移民，則可通過這一封閉中心直接遣返至本國。這個(gè)方案也比較難通過，先不說有國家反對，讓歐盟資助也是非常不靠譜的。

而受難民潮移動嚴(yán)重困擾的意大利，則提議“超越”都柏林規(guī)則。都柏林規(guī)則委托移民首次登陸國負(fù)責(zé)處理難民申請，但是相關(guān)改革兩年來一直陷入死胡同。歐盟曾在難民潮高潮期提議定期分?jǐn)偟顷戨y民給各個(gè)成員國，但是地中海國家認(rèn)為這一方案遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問題，這些國家主張隨時(shí)將登陸難民分?jǐn)偨o其他成員國。這一主張卻遭到其他成員國的摒棄，尤其是中歐國家的反對。布魯塞爾峰會很難在這個(gè)方面達(dá)成妥協(xié)。

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其實(shí)，默克爾、馬克龍對難民危機(jī)帶來的嚴(yán)重后果非常清楚——那就是歐盟解體。

所以，兩人在歐盟峰會之前，就在距離柏林70公里的梅澤貝格城堡舉行了會談。表面上，兩人談的是歐元區(qū)改革協(xié)議，包括反恐，打擊IS。但法新社認(rèn)為，兩人會談的中心議題是防止難民危機(jī)導(dǎo)致歐盟解體。

法國財(cái)長勒·梅爾在德法領(lǐng)導(dǎo)人會談時(shí)警告說，歐洲正處于解體的進(jìn)程中。英國脫歐后，特朗普的貿(mào)易保護(hù)主義和中國各種雄心威脅著歐盟?，F(xiàn)在需拿出一個(gè)歐洲發(fā)展的新建議。

法國外交國務(wù)秘書勒姆瓦尼則表示，在歐洲大陸受到新移民危機(jī)的威脅之際，法德需要成為歐洲尋找“具體應(yīng)對之策”的發(fā)動機(jī)。然而：

英國因移民危機(jī)而脫歐；

匈牙利、捷克、奧地利等東歐國家對移民采取強(qiáng)硬政策，拒絕了歐盟要求分?jǐn)傄泼竦慕ㄗh；

意大利政局在移民危機(jī)沖擊下發(fā)生巨變，民粹主義的五星運(yùn)動黨和反移民的北方聯(lián)盟擊敗傳統(tǒng)黨派上臺，共同組閣執(zhí)政，意大利將對歐盟的難民政策采取更強(qiáng)硬態(tài)度。

在這種情況下，歐洲發(fā)展的方向?qū)嵲陔y以統(tǒng)一，馬克龍、默克爾防范歐盟解體的努力，也許終將付之東流。

德國內(nèi)政部長澤霍費(fèi)爾最近的反移民姿態(tài)，受到幾個(gè)歐盟國家的民粹主義者歡呼。澤霍費(fèi)爾宣布，萬不得已的情況下，將向難民申請者關(guān)閉邊界。也就是說，從其他國家踏上歐洲土地的難民，不得進(jìn)入德國境內(nèi)。

最新民調(diào)也顯示，多數(shù)德國人對默克爾的開放邊界戰(zhàn)略持懷疑態(tài)度。德國的鄰國中，維謝格拉德四國集團(tuán)——波蘭、斯洛伐克、捷克和匈牙利——都是該政策的激烈批評者。對于在歐盟各國安置尋求庇護(hù)者的努力，波蘭執(zhí)政的法律與正義黨領(lǐng)導(dǎo)人雅羅斯瓦夫·卡欽斯基和匈牙利總理歐爾班·維克托同樣不屑一顧。

意大利新正對從北非跨海而來的難民關(guān)閉港口。意大利內(nèi)政部長馬泰奧·薩爾維尼)上任不久就拒絕“水瓶座號”救援船進(jìn)入意大利港口。奧地利總理塞巴斯蒂安·庫爾茨提議與羅馬和柏林的強(qiáng)硬派結(jié)成“軸心”以封鎖邊境。

當(dāng)然，民粹主義者兜售的那一套是恐懼和情緒，而非理性?，F(xiàn)實(shí)是任何單一國家都無法控制本國的邊境。民粹主義者珍視的狹隘的國家利益經(jīng)常相互沖突。他們已經(jīng)忘記了，默克爾2015年保持德國邊境開放，緩解了奧地利的壓力。

難民進(jìn)入奧地利

然而，在當(dāng)下解決難民方案中，關(guān)閉邊界已經(jīng)被很多國家看做最有效的措施。但試想歐盟各國一旦關(guān)閉邊界，歐盟還有存在的意義么？

用一個(gè)人道、公平、可持續(xù)的移民制度解開這一巨大難題，需要集體努力以強(qiáng)化歐盟的外部邊界，公平地接納那些獲得庇護(hù)的難民，同時(shí)還需要更多援助來幫助撒哈拉以南的非洲。這正是默克爾與馬克龍努力的方向。

然而，歐盟內(nèi)部矛盾重重，這個(gè)需要時(shí)間的方案，即便通過了，在實(shí)施過程中也會阻礙重重。

難民問題，已經(jīng)成了壓垮歐盟的最后一根稻草么？

總監(jiān)制：吳亮

監(jiān)制：夏宇

責(zé)編：戴麗麗 李逸博

編務(wù)：黃俊峰